La Ley 31560, publicada el 13 de agosto de 2022, representa un cambio trascendental en el sistema de formalización de la propiedad informal en el Perú al otorgar competencias compartidas a las municipalidades distritales y provinciales para ejecutar procesos de titulación predial. Esta normativa busca descentralizar funciones que tradicionalmente estaban concentradas en el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y acelerar la formalización de millones de predios que permanecen en situación irregular en todo el país.
Contexto y Necesidad de la Ley
El Perú enfrenta un grave problema de informalidad en la propiedad predial urbana. Miles de familias habitan en asentamientos humanos, pueblos jóvenes y centros poblados sin contar con títulos de propiedad que les brinden seguridad jurídica sobre sus viviendas. Esta situación limita el acceso a servicios básicos, dificulta el desarrollo urbano ordenado y reduce las oportunidades de las familias para acceder a créditos financieros utilizando sus propiedades como garantía.
Tradicionalmente, COFOPRI era la entidad encargada casi exclusivamente de ejecutar los procesos de formalización predial urbana a nivel nacional. Sin embargo, la magnitud del problema y las limitaciones operativas hicieron evidente la necesidad de involucrar a los gobiernos locales, quienes conocen mejor la realidad territorial de sus jurisdicciones y pueden responder más eficientemente a las necesidades de formalización de sus pobladores.
Objeto y Alcance de la Ley 31560
La Ley 31560 modifica dos normas fundamentales: la Ley 27972 (Ley Orgánica de Municipalidades) y la Ley 28687 (Ley de Desarrollo y Complementaria de Formalización de la Propiedad Informal). Su objetivo central es otorgar competencias compartidas tanto a las municipalidades provinciales como distritales para ejecutar el proceso completo de formalización de la propiedad informal y garantizar una mayor cobertura territorial.
Con esta normativa, el saneamiento físico legal de las posesiones informales pasa a ser reconocido expresamente como una materia de competencia municipal en la organización del espacio físico y uso del suelo. Esto significa que las municipalidades pueden ahora planificar, organizar y coordinar el proceso de formalización desde el reconocimiento y verificación de posesiones informales hasta la inscripción de los títulos de propiedad en los Registros Públicos (SUNARP).
Principales Modificaciones Normativas
Modificación del Artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades
La Ley 31560 incorpora el “saneamiento físico legal de las posesiones informales” como una competencia específica dentro de las materias de organización del espacio físico y uso del suelo que corresponden a las municipalidades. Esta modificación establece el marco legal para que los gobiernos locales asuman formalmente estas funciones.
Modificación del Artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades
Se establece que las municipalidades provinciales tienen la función exclusiva de aprobar la regulación respecto del saneamiento de la propiedad predial, el reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de posesiones informales. Además, se crea una función compartida entre municipalidades provinciales y distritales para promover la ejecución de estos procesos, siendo las distritales las principales ejecutoras y las provinciales actuando de manera subsidiaria.
Un aspecto fundamental es la redefinición del rol de COFOPRI, que ahora actúa como órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales, contribuyendo al fortalecimiento de capacidades de funcionarios y servidores municipales para la ejecución de procedimientos simplificados y estandarizados. COFOPRI ejecuta el proceso de formalización únicamente en los ámbitos que no están siendo intervenidos por las municipalidades.
Modificación del Artículo 4 de la Ley 28687
Se modifica el numeral 4.2 para establecer que las municipalidades provinciales planifican, organizan y coordinan el proceso de formalización de la propiedad informal mediante el reconocimiento, verificación y saneamiento físico legal hasta la inscripción de títulos en SUNARP. Este proceso debe realizarse en armonía con los planes de desarrollo urbano de cada localidad.
El Proceso de Formalización Municipal
El procedimiento de formalización de la propiedad informal consta de tres etapas fundamentales que las municipalidades deben ejecutar:
Proceso 0: Diagnóstico de la Informalidad
En esta etapa inicial, las municipalidades recopilan información relacionada al terreno, identificando las zonas informales, el número y ubicación de posesiones que requieren formalización. Se realizan investigaciones, estudios y organización de documentos para tener un panorama completo de la situación.
Proceso 1: Formalización Integral
Esta etapa comprende el saneamiento del predio matriz o terreno en su conjunto. Se realizan estudios de títulos y estudios físicos para determinar qué tipo de informalidad presenta el terreno y qué acciones de saneamiento son pertinentes. Las vías para sanear pueden incluir conciliación, prescripción adquisitiva de dominio, regularización del tracto sucesivo o expropiación, dependiendo de si se trata de propiedad privada o estatal.
Proceso 2: Formalización Individual
Una vez saneado el predio matriz, se inicia la formalización individual que incluye el empadronamiento de ocupantes, verificación in situ de la posesión, calificación de poseedores y finalmente el otorgamiento del título de propiedad. Este proceso culmina con la inscripción registral del título en SUNARP a favor de cada familia beneficiaria.
Excepciones a la Competencia Compartida
La Ley 31560 establece excepciones importantes en su Disposición Complementaria Final Tercera. Se exceptúan de la competencia compartida de formalización:
- Las municipalidades distritales ubicadas en capitales de departamento
- Los distritos ubicados en el ámbito de Lima Metropolitana
- Las municipalidades distritales en localidades cuya delimitación territorial se encuentre en conflicto
Además, las intervenciones programadas por las municipalidades no comprenden las posesiones informales que ya están siendo programadas o intervenidas por COFOPRI, evitando duplicidad de esfuerzos.
Rol de COFOPRI como Órgano de Asesoramiento
Con la implementación de la Ley 31560, COFOPRI experimenta una transformación significativa en su función. Además de continuar ejecutando procesos de formalización en ámbitos no cubiertos por municipalidades, asume un rol fundamental de capacitación y transferencia de conocimientos.
COFOPRI realiza talleres de capacitación dirigidos a funcionarios municipales sobre procedimientos de formalización, contribuye al fortalecimiento de capacidades técnicas y establece convenios de cooperación con gobiernos locales para ejecutar intervenciones conjuntas. Esta asistencia técnica incluye capacitación en procedimientos simplificados y estandarizados, uso de herramientas tecnológicas y normativas aplicables.
Implementación de la Ley
La Disposición Complementaria Final Quinta de la Ley 31560 establece que el Poder Ejecutivo debe adecuar las normas reglamentarias necesarias dentro de los 120 días contados desde la vigencia de la ley. Por su parte, las municipalidades deben dictar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de lo establecido.
Diversas municipalidades distritales en el país han comenzado a implementar ordenanzas municipales que regulan la titulación individual en terrenos ocupados por posesiones informales, basándose en la Ley 31560. Estas ordenanzas establecen los procedimientos, requisitos y responsabilidades específicas para ejecutar los procesos de formalización en sus jurisdicciones.
Beneficios de la Ley 31560
Mayor Cobertura y Descentralización
La principal ventaja de esta ley es la ampliación de la cobertura en procesos de formalización al incorporar a las municipalidades como ejecutoras directas. Los gobiernos locales, por su cercanía territorial y conocimiento de su realidad, pueden identificar más eficientemente las necesidades de formalización y atenderlas con mayor rapidez.
Fortalecimiento de Capacidades Municipales
La ley impulsa el desarrollo de capacidades técnicas en los gobiernos locales mediante la transferencia de conocimientos desde COFOPRI. Esto contribuye a la profesionalización de la gestión municipal en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano.
Seguridad Jurídica para las Familias
Al facilitar el acceso a títulos de propiedad, la ley otorga seguridad jurídica a miles de familias que viven en posesiones informales. Los títulos de propiedad permiten a los ciudadanos acceder a créditos financieros, realizar mejoras en sus viviendas con mayor inversión y protegerse de desalojos arbitrarios.
Desarrollo Urbano Ordenado
La formalización de predios facilita la implementación y mejora de servicios básicos como agua, luz y desagüe, además de permitir una planificación urbana más ordenada. Las municipalidades pueden recaudar tributos de predios formalizados, generando recursos para inversión en infraestructura y servicios públicos.
Impulso al Desarrollo Económico Local
Predios formalizados pueden valorizarse en el mercado, generar oportunidades de inversión y dinamizar la economía local. Las familias con títulos de propiedad pueden utilizar sus viviendas como garantía para emprendimientos, acceso a educación o mejoras en calidad de vida.
Desafíos en la Implementación
A pesar de los beneficios, la implementación de la Ley 31560 enfrenta desafíos significativos que deben abordarse para garantizar su efectividad.
Capacidades Técnicas Limitadas
Muchas municipalidades, especialmente las distritales más pequeñas, carecen de personal técnico especializado en procesos de formalización, catastro y saneamiento físico legal. La alta rotación de funcionarios municipales dificulta la continuidad de los procesos y la acumulación de experiencia institucional.
Recursos Financieros Insuficientes
Los procesos de formalización requieren inversión en equipamiento técnico, personal especializado, capacitación y logística para trabajo de campo. Las municipalidades con recursos limitados pueden tener dificultades para sostener estos procesos de manera efectiva.
Coordinación Interinstitucional
La efectividad de la formalización depende de la coordinación entre municipalidades provinciales y distritales, COFOPRI, SUNARP y otras entidades del Estado. La falta de mecanismos claros de articulación puede generar duplicidad de esfuerzos o vacíos en la cobertura territorial.
Complejidad de Casos Particulares
Algunos casos de formalización involucran situaciones jurídicas complejas, como conflictos de propiedad, superposiciones territoriales o terrenos con problemas de saneamiento legal del predio matriz. Estos casos requieren capacidades técnicas y jurídicas especializadas que no todas las municipalidades poseen.
Regularización de Espacios Informales Consolidados
Muchos asentamientos informales carecen de planificación urbana adecuada, con problemas de accesibilidad, espacios públicos insuficientes o ubicación en zonas de riesgo. La formalización debe ir acompañada de procesos de regularización urbana que requieren inversión y planificación a largo plazo.
Casos de Éxito en la Implementación
Desde la promulgación de la Ley 31560, diversas municipalidades han comenzado a implementar procesos de formalización. La Municipalidad Distrital de Huamancaca Chico fue pionera en aplicar la ley, ejecutando procesos de titulación en su jurisdicción. La Municipalidad Distrital de San Luis de Cañete ha realizado brigadas de titulación con asistencia técnica de COFOPRI, capacitando a su personal y atendiendo a pobladores que buscan formalizar sus propiedades.
Estas experiencias demuestran que, con el apoyo técnico adecuado y el compromiso institucional, los gobiernos locales pueden asumir efectivamente las competencias de formalización. La colaboración entre COFOPRI y las municipalidades mediante convenios específicos ha sido fundamental para transferir capacidades y asegurar la calidad de los procedimientos.
Perspectivas Futuras
La Ley 31560 representa un cambio de paradigma en la gestión de la formalización de la propiedad informal en el Perú. Su éxito dependerá de la capacidad del Estado para fortalecer las capacidades técnicas e institucionales de los gobiernos locales, garantizar recursos adecuados y establecer mecanismos efectivos de coordinación interinstitucional.
Es fundamental que el proceso de implementación se acompañe de políticas de desarrollo urbano sostenible que no solo formalicen la propiedad, sino que también promuevan el acceso a servicios básicos, la reducción de riesgos de desastres y la mejora de la calidad de vida de las poblaciones beneficiarias.
La descentralización de la formalización predial abre oportunidades para un desarrollo territorial más equitativo, donde los gobiernos locales asumen protagonismo en la construcción de ciudades más inclusivas, ordenadas y seguras para todos los peruanos. El desafío está en convertir estas oportunidades en realidades concretas que transformen la vida de millones de familias que aún esperan por la seguridad jurídica de un título de propiedad.